Una recente ricerca sui criteri di valutazione attribuiti dai capitolati degli appalti pubblici alle gare di lavori e servizi, tra i vari aspetti trattati, analizza in quali termini viene valutata l’inclusione lavorativa di persone disabili e svantaggiate di cui all’art. 4 della Legge 381/91. L’interessante ricerca di cui è stato presentato un primo step lo scorso 11 luglio 2018 è promossa dall’Alleanza delle Cooperative Italiane in collaborazione con l’Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento e con la Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali dell’Università di Pavia e dell’Università Bocconi,
Si tratta ancora di primi rilievi che comunque sono stati eseguiti su un campione significativo di circa 700 avvisi di gare bandite fra inizio settembre e metà ottobre 2017, reperiti tramite servizio fornito dalla società Telemat di importo superiore ad € 2.000.000,00 e appalti, concessioni, affidamenti a contraente general accordi quadro di SERVIZI di importo superiore ad € 750.000,00.
Da questa prima valutazione emergerebbe che mentre negli appalti pubblici di lavori l’inclusione lavorativa di soggetti disabili e svantaggiati non trova nessun riscontro in termini di valutazione nei punteggi attributi dai capitolati, invece negli appalti pubblici dei servizi l’attribuzione di punteggi legati all’inclusione sociale è stata riscontrata nel 3,87%, con attribuzione di oltre 3 punti nell’83,33% dei casi.
Si tratta di un riscontro seppure parziale alla sensibilità delle Amministrazioni Pubbliche che spesso stentano, soprattutto nelle Regioni del Centro-Sud, ad introdurre meccanismi che guardino allo strumento degli appalti pubblici come un’occasione per favorire l’integrazione al lavoro dei soggetti più deboli del mercato del lavoro.
Va altresì rilevato che l’analisi in questione non prende in considerazione gli appalti riservati a cooperative sociali di inserimento lavorativo e che di solito i provveditori nella preparazione delle gare sono impreparati e restii a considerare questi elementi sociali nelle griglie di valutazione. Una valutazione che invece sarebbe importanti ai fini di una risposta sul mercato del lavoro dei soggetti più svantaggiati. Basti pensare al riguardo che gli appalti pubblici rappresentano circa il 18% del mercato del lavoro complessivo e quindi, se opportunamente utilizzato questo strumento, potrebbe permettere di dare una risposta significativa in tal senso.
La prima fase della ricerca condotta Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici mette anche in evidenza altri aspetti interessanti riguardo alle pubbliche gare e agli indirizzi dettati dal nuovo Codice degli Appalti che ha introdotto diverse attenzioni agli aspetti sociali.
La determinazione del costo del lavoro delle prestazioni messe a gara. La motivazione di come è stato quotato il costo del lavoro da parte della Stazione appaltante, al fine di determinare l’importo complessivo da porre a base di gara è risultata:
• APPALTI DI LAVORI: assente nel 23,53% dei casi e riferita con rinvio generico alla “contrattazione collettiva di settore” nel 41,18% dei casi;
• APPALTI DI SERVIZI: assente nel 21,94% dei casi e riferita con rinvio generico alla “contrattazione collettiva di settore” nel 65,16% dei casi.
Sul tema si rinvia all’art. 23, co. 16, del Codice appalti, a mente del quale “per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”.
Si veda anche l’art. 95, co. 10, il quale, con riferimento ai criteri di aggiudicazione dell’appalto, indica che “nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.
Sulle modalità del confronto competitivo. Con particolare riferimento ai criteri di aggiudicazione si segnalano questi risultati.
• LAVORI:
– sulle gare per appalti di valore superiore a € 2.000.000,00, il criterio riscontrato è stato quello atteso del miglior rapporto qualità/prezzo;
– l’incidenza del progetto è risultata pari al 70% nel 64,52%, fra il 70 e l’80% nel 18,06%, superiore all’80% nel 17,42% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per l’organizzazione d’impresa è stata riscontrata nel 61,76%, con punteggio superiore ai 3 punti nell’80,95% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per le soluzioni ambientali è risultata nel 76,47%, sempre con punteggio superiore ai 3 punti;
– l’attribuzione di punteggi per i CAM7 è stata riscontrata nell’8,82% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per soluzioni in tema di salute e sicurezza è risultata nel 44,12%, con punteggio superiore ai 3 punti nell’80% dei casi.
La presenza di protocolli di legalità è stata rilevata nel 58,82% dei casi esaminati. Il c.d. criterio on/off (ossia l’attribuzione di un punteggio tabellare
alla luce di criteri basati sul principio secondo cui in presenza di un determinato elemento, è attribuito un punteggio predeterminato, senza alcuna valutazione discrezionale; in assenza, è attribuito un punteggio pari a zero, così che siano la presenza o assenza di una data qualità e l’entità della presenza, a concorrere a determinare il punteggio assegnato a ciascun concorrente per un determinato parametro: ad esempio, se per il rating di legalità sono previsti fino a tre punti, è
attribuito il punteggio 0 a chi non ha il rating, il punteggio 1 a chi lo ha con una stella, 2 a chi ha due stelle e 3 a chi ha tre stelle) è stato rilevato nell’80% dei casi, con percentuali di volta in volta previste in un range variabile fra il 3,75% ed il 100% (media del 58,85%).
• SERVIZI:
– il criterio del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo è stato riscontrato nel 95,77%, mentre per il residuo (4,23%) è stato riscontrato il criterio del minor prezzo;
– l’incidenza del progetto è risultata pari al 70%, nell’53,84%, fra il 70 e l’80% nel 12,82%, superiore all’80%, nel 33,33% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per l’organizzazione d’impresa è stata riscontrata nel 81,29%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 99,20% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per le soluzioni ambientali è risultata nel 44,52%, con punteggio superiore ai 3 punti nel 92,75% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per i CAM è stata riscontrata nel 10,97% dei casi;
– l’attribuzione di punteggi per soluzioni in tema di salute e sicurezza è risultata nel 14,19%, con punteggio superiore ai 3 punti nell’50% dei casi.
La presenza di protocolli di legalità è stata rilevata nel 51,61% dei casi esaminati [non è stato considerato l’eventuale riferimento al vigente Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (PTPC), Modello di Organizzazione, Gestione e Controllo (M.O.C.) e Codice Etico, pubblicati sul sito internet della Stazione appaltante].
Il criterio on/off è stato rilevato nel 41,29% dei casi, con percentuali di volta in volta previste in un range variabile fra il 2,50% e il 100% (media 38,50%).
5. La clausola di revisione prezzi negli appalti di servizi. Per oltre la metà dei casi esaminati (51,61%) non è stata riscontrata la presenza di clausole espresse di c.d. revisione prezzi; nel restante (48,39%) dei casi, nella maggior parte (52%) il riferimento esplicito è all’indice ISTAT FOI.